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民事管辖争议解决机制反思与重构

作者:李文龙  发布时间:2017-03-16 15:05:49


    一、我国民事管辖概述

民事诉讼中的管辖,是指上下级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限 。它是在法院内部具体落实民事审判权的一项重要制度。科学、合理地解决管辖问题,在民事诉讼法中对管辖作出明确、具体的规定,有利于审判权的具体落实,使诉讼顺利进行,有利于当事人行使诉讼权利,有利于法院审判工作高效、有序地进行。

管辖权问题在民事诉讼中堪称是评价程序的正当性和判决有效性的标准之一。有关诉讼方面的法谚如“管辖权得不到普遍遵守将导致人类秩序的紊乱”、“超出管辖权所作的判决不必遵守”。等等,清晰地表明人们在长期的诉讼实践中对这一问题的重视程度。在大陆法系国家,管辖权是以审判权存在为前提的,所以,管辖权只是诉讼的要件,即便某一法院没有管辖权,也不影响诉讼的成立,不影响案件移送至其他法院审理。我国对于管辖权的态度亦是如此。但是,英美法系国家则将对管辖权的重要性提升到诉讼能否成立的高度,没有管辖权则诉讼不能成立。民事诉讼管辖有序与否,牵涉到诉讼秩序的稳定和司法权威的实现等一系列关系程序公正的问题,这就要求解决民事管辖权争议的程序应当遵循公平合理的法则,其解决的具体方式和步骤也应当具备程序的基本属性。

我国民事诉讼法对管辖制度进行专门规定,依据便于当事人进行诉讼、便于人民法院审理案件和执行裁判、保证案件的公正审判、保证各级人民法院工作均衡负担、确定性与灵活性相结合、有利于维护国家主权等原则,将管辖分为级别管辖、地域管辖、移送管辖、指定管辖四大类。同时规定,人民法院受理案件后,当事人对管辖权有异议的,应当在提交管辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议,应当审查。异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的,裁定驳回。确立了解决管辖权争议中当事人的部分参与性。

二、我国民事管辖权争议处理程序的行政化特征

管辖制度作为我国民事诉讼程序中的重要制度,在审判实践中发挥着积极作用,但也存在最为复杂和混乱的问题,各种矛盾和无序的管辖现象在各级、各地法院存在。

我国民事管辖权争议的处理程序,在立法规定和实践操作中都带有鲜明的行政化特征,当事人在管辖权争议的解决过程中诉讼权利缺失,民事诉讼法除规定被告在提交答辩状期间有权提出管辖权异议和不服管辖权异议裁定有权提起上诉外,没有更多关于解决这一程序问题的规定。在解决管辖权过程中明显地强调法院的权威作用,解决结果以法院的指定或命令为主要形式。其根本原因在于法院外部相互关系的行政化,与民事诉讼职权主义和法院组织系统的行政化密切相联,追求的往往是审判效率的一面,而忽视了管辖制度的程序功能。

按照民事诉讼法规定的管辖权冲突解决方式,对发生的管辖权争议,各争议人民法院该首先协商解决协商不成的,要上报共同上级法院指定管辖法院。上级人民法院指定管辖法院后,书面通知报送的人民法院和被指定的人民法院。人民法院受理民事案件后,发现自己对案件并无管辖权,应将案件移送给有管辖权的人民法院审理。对管辖权异议的处理程序也大致如此。行政化色彩十分浓厚。大多数情况下,当事人缺乏参与解决管辖权争议的机会和场合,不能就管辖权问题进行攻击和防御,不能富有意义地影响管辖权争议解决的结果。从理论上讲,当事人不得以不正当的手段骗取审判管辖,导致管辖权冲突。法院也不得利用违法手段,规避法律规定。如最高人民法院《关于执行级别管辖规定几个问题的批复》分别从约束当事人和法院的角度作了两条规定:当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的额,致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的,一般不再予以变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外;按照级别管辖规定应当由上级人民法院管辖的案件,上级人民法院交由下级人民法院审理的,该下级人民法院不得再交其下级人民法院审理。但是,当法院违反、规避级别管辖时,当事人如何运用诉讼手段进行抗辩?我国法律和相关司法解释中则并未见定论。而且,对管辖权争议处理的行政化使当事人提出管辖权异议形同虚设,特别是在管辖权由上级法院向下级法院的下放型转移的情形下。这其中的法律上的漏洞极有可能使当事人失去请求更高级别的法院审理纠纷的机会,也为法院系统就地“消化”某些牵涉本地利益的案件提供了可乘之机,地方保护主义及司法不公、枉法裁判等司法腐败现象的产生因而有了一个不小的空间。

对违反民事诉讼法关于管辖的规定受理案件,法律并没有设置相应的不利后果。除了民事诉讼法和司法解释中关于管辖权冲突的行政化解决条款之外,我国管辖权行使错误解决主要是通过对违法操作的法官给予惩戒的方式表现出来的。最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》第5条规定,违反法律规定,擅自对应当受理的案件不予受理,或者对不应当受理的案件违法受理,或者私自受理案件的。因过失致使依法应当受理的案件未予受理,或者对不应当受理的案件违法受理,造成严重后果的。应当追究责任。而无法律明确规定明显违反管辖规定受理案件的情形为第二审撤销原判的事由和再审的法定事由。因此,因管辖权冲突解决机制的行政化和违法管辖处理的行政化导致当事人在管辖权冲突解决的程序上不可能有更加实质性的保障。

三、民事管辖权冲突解决中应遵循的现代司法理念

从程序保障的原理出发,认可符合宪法规定的程序基本权对诉讼过程和审判过程的制约,能够进一步名副其实地充实当事人接受裁判权利获得回应的现实基础。对此,各国学者一般认为,宪法和民事诉讼法规定的程序基本权大致包括程序上的主张权、平等权,获得及时裁判权、公正程序请求权等方面。当事人在诉讼程序开始之后,享有充分的机会和权利就涉及实体法及程序法问题的事实和法律事项阐述自己意见的权利,法院必须保障当事人行使主张权的机会,否则缺乏正当性。要求当事人的程序参与,程序的公开,程序机会的保障的充分,司法公正,法官须保有切实的独立与中立。

1、转变审判权高于诉权的固有观念,树立充分尊重当事人诉讼权利和诉讼地位的民主司法理念。

我国历史上是一个奉行国家本位、权力本位传统的国家。表现在诉讼体制上,就是我国长期实行以审判权为本位的强职权主义诉讼模式。在这种模式支配下,人民法院在整个诉讼过程中,处于绝对的主导和支配地位,当事人只是被纠问的对象,处于从属、被支配地位,审判权和诉权的关系发生了严重的错误和扭曲。在诉讼管辖问题上的指定管辖、移送管辖及管辖权转移均具有明显的职权主义色彩。由于审判权时时凌驾于当事人诉权之上,使得当事人的自主意志、主体地位甚至基本人权很难受到充分重视和保障 。而人民主权、民主政治在司法领域当然意味着必须贯彻司法民主原则,在诉讼中充分尊重当事人的主体地位和自主意志,保护当事人的诉讼权利,充分发挥其积极性和主动性,有效限制法官恣意、专横和滥用职权,保障当事人切实地参与裁判形成的过程。与此相联系,要正确处理好审判权与诉权的关系,按照诉讼民主原则的要求,在诉讼中以当事人行使诉权为本位,把诉权置于制约审判权的优先地位,审判权的行使则应以保障当事人诉讼的充分实现为宗旨。可以说,司法不断走向现代化、民主化的历史就是一部不断提高当事人主体地位的历史。

当前,我国正在进行审判方式改革,这正是适应我国政治民主化、法治化的要求,顺应各国司法民主化、现代化的发展潮流而展开的。改革的重点之一,就是应坚决摒弃权力本位、审判权优越于诉权的固有模式,切实树立起充分尊重当事人诉讼权利,充分保障人权的民主司法理念,把我国宪法所倡导的人民主权原则的精神落到实处。

2、转变过分主动、行政化的审判模式,树立居中裁判、被动司法的理念。

司法权不能主动地运作,是司法的本质属性的反映。司法权是一种被动性权力,这是司法区别于立法权、行政权的重要之点,其性质不是主动的。作为当事人之间的中立裁判者,司法者既不是原告也不是被告,任何人不得担任自己案件的法官。法官在审判中不得有任何偏袒,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性有任何合理的怀疑,从而确保当事人受到裁判者的公平对待。这既是司法中立性的要求,也是司法被动性的要求。

司法的中立性使得司法作为一个有独立性、自律性的“法的空间”在国家与社会之间得以形成与维持。中立的司法通过透明性的程序给予所有与案件结局有直接利害关系的人以充分陈述意见的机会并对各方的意见与证据以平等的对待,传统的司法观念与制度安排,其运作的结果,一方面使得人们对司法产生信仰缺乏前提。信仰缘于人们的经验感知与理性把握,如果简单的生活经验已经告知人们司法以外的因素比司法更有效,那么人们对司法产生信任乃至信仰就没有了基础;另一方面,它加剧了司法与政府的混同。司法与政府的混同就可能导致自己成为自己案件的裁判者。其结果是解决问题的社会成本加大,因为司法本身应当具有的独特的对社会矛盾与冲突的吸纳、中和、分散与消解功能因司法与政府的混同而无从谈起,其根本是体制的缺陷,极易导致腐败的滋生。

司法权的被动性属性意味着司法的裁判应当是在诉讼程序运作以后的过程中产生,从而使诉讼程序对裁判结论的形成具有唯一的决定作用。英美法刑事诉讼中,剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈述自己意见的权利,因而重视程序本身以保证司法裁判结果能够得以接受则成为司法权行使的内在要求和精神实质。

法官只有坚持司法的消极性、被动性原则,严守中立、超然的立场,才可能在公众中树立起司法的权威,并赢得持久的社会支持。目前,以当事人主义为特征的审判方式改革的重要内容之一,就是逐步改变过去长期奉行的强职权主义中法官过分积极、角色不分的审判模式,还当事人以应有的主体地位,明确法官居中裁判、被动司法的角色,以实现司法公正的内在的、必然的要求。

3、转变重实体轻程序观念,充分认识程序公正的重要性,树立正确的程序价值理念。

司法公正包括实体公正和程序公正两个方面。现代司法理论和现代法治国家的司法实践表明:程序对于司法公正和法治的实现具有无比重要的价值和意义。美国威廉•道格拉斯大法官说过:“权利法案的大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。” 程序的价值在于它不仅是司法公正的有机内容,还是实现实体公正的重要保障,是发现案件事实、正确选择和适用法律的保障。同时,程序公正具有独立的意义和价值。首先,公正的程序可以通过确保程序参与者拥有自主平等的诉讼主体地位,平等地进行理性的辩论、说服和交涉,确保裁判机构向其论证裁判结果的合理性和正当性,从而成为裁判制作过程中的协商者、对话者、辩论者和被说服者;其次,保证了诉讼各方都切实参与了裁判的形成过程。公正的审判程序有助于诉讼各方从心理上接受和承认法院所作裁判的公正性和合理性,即使裁判结果对其不利;第三,公正的程序与公正的裁判的结果之间的紧密联系,在助于社会成员建立恰当的行为预期,有助于社会公众对法官、法院、审判程序乃至国家法律制度的权威性产生普遍的信服和尊重,有助于树立法律的权威。

由于数千年形成的重实体轻程序的法律文化传统,以及现行诉讼法律制度本身的缺陷等因素的影响,法官在审判中轻视程序,违反程序法现象普遍存在。所以,如何完善有关程序的法律规定,切实树立重视程序价值的司法理念,具有极其重要的现实意义。

四、我国民事管辖冲突解决机制的完善

我国民事管辖冲突解决机制的行政化模式的弊端,前文已经涉及。民事管辖制度作为民事诉讼中的重要的制度之一,对其予以完善是十分必要的。笔者认为,对我国民事管辖冲突解决机制的完善,应充分遵循现代司法理念,充分尊重当事人诉讼权利和诉讼地位,被动性行使审判职权,重视程序价值,做到公正、公平司法,兼顾效率与公平。

1、放宽提起管辖权异议的主体范围。

一般认为,我国民事诉讼法的立法本意,管辖异议的主体仅限定于被告。原告及第三人(含有独立请求权第三人和无独立请求权第三人)的管辖异议权被予以否定,笔者认为这个规定显失科学合理性。原告失去了针对级别管辖及指定管辖的异议权。另外,在司法实践中,一些法院出于地方保护主义等利益追求目的,任意追加无独立请求权第三人参加诉讼法,判决第三人承担民事责任并实际执行,扩张了自己的管辖权,而第三人难以及时获得有效救济。当然,有独立请求权第三人不能提出管辖权异议在理论和实践上则是可以成立的。

因此,从平等保护当事人诉讼权利的角度出发,笔者建议,在我国民事诉讼中,应对有提出管辖权异议资格的当事人范围在不同情况下扩大:⑴被告和无独立请求权第三人针对级别管辖和地域管辖、原告针对级别管辖和反诉中的牵连管辖有权提出异议。明确赋予原告及无独立请求权第三人有管辖异议权,巩固其程序主体地位;⑵案件合并审理或指定管辖、移送管辖等情况下,包括原告和无独立请求权第三人的当事人均可以向受理案件的人民法院提出管辖权异议;⑶实体法上权利义务共有人的一部分提起诉讼时,没有征得其他共有人的同意,在法院通知他们参加诉讼后,其他共有人有权提出管辖权异议;

2、当事人应具有充分的程序选择权。在案件管辖发生改变,如受诉人民法院在受理案件后,发现自己对案件并无管辖权,依法将案件移送给有管辖权的人民法院审理,或者上级人民法院以裁定方式指定下级人民法院对某一案件行使管辖权等情况下,不管被移送法院是否具有管辖权,当事人在其中均无任何话语权。同样,我国最高人民法院司法解释中规定:后立案的人民法院得知有关法院先立案的情况下,应当将案件移送先立案的人民法院。仍不必征询当事人的意见。因此,笔者认为,充分尊重当事人的诉权及其中的管辖选择权,应成为决定管辖权的重要因素。

3、实施专门程序。通过由当事人参加的旨在解决管辖权争议的庭审来达到确定案件管辖权。当事人提出管辖权异议或受诉人民法院拟依职权移送案件时,均应设立专门针对于受诉人民法院是否具有管辖权及哪个法院具有本案管辖权的庭审程序。通过此专门程序能够保证当事人的充分参与,由当事人当庭对管辖权问题进行举证、质证、辩论,使当事人的诉讼权利能得到充分保障,这是正当程序的基本要求。如美国联邦地区法院民事诉讼规则第12条第3款规定:“对管辖权异议的申请,对所有当事人都应当提供合理机会”。第4款规定:“(法院要)根据当事人申请进行听证并作出决定”5。使管辖权异议的解决与其他诉讼制度相衔接。此种程序规定,对我国民事管辖权冲突解决机制的完善具有十分重要的现实意义。

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