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反腐倡廉制度执行力浅析

发布时间:2017-06-20 15:26:51


制度建设是反腐倡廉工作中构建惩防体系的核心内容,而制度的执行则是制度建设的关键,因此,强化反腐倡廉制度的执行力,是党风廉政建设和反腐败工作取得成效的根本大计,也是反腐倡廉工作的最初着眼点。根据当前反腐倡廉工作的实践,只有切实找准反腐倡廉制度执行上存在的问题,针对问题提出解决问题的办法,才能把党风廉政建设和反腐败工作进一步地推向深入。

一、制约反腐倡廉制度执行力的几个问题。

1、制度设置的盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际,制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势和趋势,对反腐倡廉工作究竟需要什么样的制度研究不够,对制度的供求现状缺乏必要的了解,只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求,这是制度建设盲目性的表现。制度建设本身是一门学问,需要科学的态度、审慎的作风、务实的精神。制定什么制度,制定到什么程度,必须基于对党风廉政建设和反腐败工作实践的充分把握、基于对反腐倡廉形势的客观评估、基于对反腐倡廉制度供求关系的深入研究。

2、制度的可操作性不强。从某种意义上讲,制度就是规矩。既然是规矩,就要有内容、主体、程序、监督等实质性要求。但是,现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作的问题。制度建设在内容上的空洞化,使制度看似健全,实质无从执行,从而使制度的权威受到藐视,尊严受到挑战,公信受到怀疑。

3、制度内容的标准不确定性。“一种坏的制度会使好人做坏事,一种好的制度会使坏人做好事”。所谓的“好制度”与“坏制度”,实际上就需要有一个评价标准。实践证明,“好的制度”就是实用、可用和管用的制度。随着“惩防体系”建设的不断推进,对制度建设的重视程度在不断提高,制度建设的节奏也在不断加快。但现在的问题是:一方面制度供给过剩,条条框框到处都是,另一方面有效制度供给不足,还要呼吁制定新的制度。因此,迫切需要对制度建设建立一套科学的评价标准,让那些好看但不管用的制度被及时淘汰,让那些大而空、实践中无从操作的“摆设”性制度不得出台和施行。另外,还要通过评价标准,建立起一种导向机制,防止只管制定和出台制度,不管内容是否切合实际、不管是否符合立法意图、不管执行效果是否达到预期目的的倾向。

4、制度主体缺位。制度设置作为一门科学,其主体不仅仅是制度的执行者,还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。特别是从制度的监督角度看,制度设计如果忽略了制度的供给者、监督者和评价者的参与,往往会给制度设计带来很大的疏漏。一个制度出台后能否有效施行、能否体现出其应有的效果,制度的制定者、监督者和评价者,都应该负起相应的责任。而当前几乎所有的制度,都只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者,而其它各方都不能负起自己应有的责任。这是导致制度执行不力的一个很重要方面。

5、责任追究不到位。制度执行不力,很大程度上是因为对责任的追究不到位,现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告,对违反者的处罚失之于软,失之于宽,违反制度的成本太低,对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起,制度的威信大打折扣,制度的生命力不能不受到怀疑。

二、提高反腐倡廉制度执行力。

1、狠抓教育这一基础环节,增强制度执行的能动性。 一是教育要分清层次,有重点。在制度执行上,领导干部是重点,领导干部在执行制度上的典范作用是不可估量的。同样,领导干部违反制度,其造成的反面影响也是巨大的。而对领导干部的教育,目前正面临着很尴尬的局面:在涉及的腐败案件中,领导干部却占据很大比例,领导干部因各种原因受教育的面不大,而参与教育的领导干部受到教育的效果不明显,甚至很多教育别人的领导干部在腐败的路上走得更远。因此,领导干部接受教育和领导干部受教育的效果,应该作为领导干部政绩考核的一项重要内容。二是教育要着眼于当前,立足长远。要着眼于当前,开展及时有效的典型性警示教育,通过参观监狱、看守所、参与刑事庭审等现场活动,把近在身边的正反面典型进行剖析,在干警思想上产生震憾,心灵得到净化。此外,还要通过经常性的常规教育,树立起正确的人生观、利益观,提高执行制度的自觉性和能动性。三是教育要轻形式、重效果。任何能产生实际效果的形式都是好形式。效果决定一切。当前在反腐倡廉教育中,一些地方本末倒置,为了所谓的出成果、树典型,在形式上挖空心思,面上搞得轰轰烈烈,各种台账、资料齐全,让人眼花缭乱,而实际效果上却是一般般,甚至在一些树为典型的单位出现重大腐败案件。所以,没有实际效果的创新都是没有意义的创新,那只是好大喜功的面子工程,是害死人的形式主义。

2、加强制度的规范性建设,提高制度的可操作性。

(1)从制度本身着手,努力完善制度。一是要有鲜明的时代特征。当经济社会发展到一个新的时期、新的阶段,反腐倡廉工作也会面临新的形势和新的要求。在制度的内容上要满足这一要求:比如领导干部廉洁自律问题,在不同的时期不同的阶段,总有不同的反映形式,需要有制度规定及时跟进;行业和部门新出现的不正之风,损害群众利益的新情况新问题,也需要有制度规定及时约束;党员领导干部违法的新表现形式,更需要有规章制度及时惩戒。这就要求制度建设要不断探索规律、掌握规律、遵循规律,适应反腐倡廉工作的内在需求,推出符合实际的制度。二是要有针对性和延展性。制度建设的针对性和延展性是相辅相成的,针对性提高了制度的效用,而延展性则拓宽了制度的涵盖范围,使制度本身更加严密。新时期的反腐倡廉工作,重要的是在源头上遏制腐败的发生,特别是要通过一系列的改革来深化反腐倡廉工作,而改革体制机制,创新制度是源头防腐的治本之策。改革创新需要针对源头腐败的特点和规律。在制度制定中,注意关注制度约束的延展性,防止制度漏洞的出现,杜绝执行者打制度的“擦边球”的现象。三是要有前瞻性。制度建设重在防范,既然要防范,制度设计就要有一定的提前量。特别是随着社会主义市场经济的建立和与不断完善,各项改革的不断深化,反腐倡廉工作已经渗透到社会生活的各个方面,需要制度来规范的情况也在不断增多。在党风廉政建设的实践中可以看到,由于制度建设的滞后,给事后的纠正带来了很大的工作被动,特别是对一些风气性的问题,如果不能早发现、早制止、早规范,不但纠风的成本高,而且造成的危害和影响也更大。因此,作为制度的设计者,要洞悉经济社会发展的趋势,灵敏反应党风廉政建设的新信息,及时提出制度建设预案,既不让党员干部在干事创业中陷于无制度规则的犹豫徘徊中,又不让他们因为无制度规则的约束盲动蛮干而承担过错。

(2)提高制度建设质量,强化制度的可操作性。首先要提高制度的系统性。制度建设有大局观,从系统的角度审视制度建设,既要纵横交错,又要泾渭分明,织严制度网络。所谓“严”,是指缺一个不行,增一个多余。让制度之网恢恢,疏而不漏,这应该是制度建设系统性的最佳体现,也是制度建设的较高层次。与此同时,要为制度建设卸载减负,该交给法律的,由法律来调整,该由部门规章来规范的,由部门规章来规范,该由内部制度来约束的,由内部制度来约束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建设应该着眼于以下几点。一是“实用”。既是监督管理的依据,又是党员干部遵守的规矩,不追求华而不实的形式和空泛的内容,能够满足实际工作需要。二是“管用”。在实际操作中管得住人,管得住事,管得住权。如中央的“八项规定”以及最高法院出台的“五个严禁”和省法院制定的“六个不准”,令行禁止,有实效,有权威,这就叫“管用”。三是“好用”。简单、明了,易记易行,不繁琐,好监督。这样的制度才有质,有形,有效。

(3)提高制度的信任感。信任感就是对制度执行与否的后果预期,也就是每个人在这样的一个公平公正的制度坏境下,自己觉得不会吃亏的一种肯定。而最令人不安的现状是,制度对人的作用力因为制度环境的不佳而消解,在这消解的过程中,又引发了人们对制度的不信任感和藐视:谁都不知道,除了自己,还有谁在遵守执行制度。一边是制度建设的热情,一边是制度成效的认知困惑,这种对制度执行的不良预期,大大降低了人们对制度信任感。因此,我们需要改变人们对制度执行的心理预期,而这种改变,一方面需要持之以恒的教育,培育人们的制度意识,改变漠视制度的现状,另一方面,需要有强硬的措施,也就是执行制度要坚决。制度的执行,一旦形成习惯,那制度的威信也就体现出来了。

(4)重视执行效果上的提高。制度建设的内涵既包括制度设计,还包括制度的执行,因此,提高制度执行力,是制度建设的重要内容。执行力,其实就是落实制度管人、管事、管权的力度,就是能否做到有纪必依,执纪必严,违纪必究。当前要纠正在制度建设的认识上,把制度落实不断忽略的片面认识。还要纠正存在的另一种倾向:只管制度制定,不管或是很少顾及制度执行的效果,导致制度执行力日渐衰落。可以这样说,提高制度的执行力,是完善制度建设的重要方面,也是提高制度权威性的重要保证。制度执行力的提高,一要靠教育引导,唤起干部群众对制度的信任感和执行制度的责任感。二要靠追究督导,对执行不力的情况进行追究,督促形成良好的制度执行环境。三要靠评价指导,要建立起执行力评价体系,评价制度的优劣、评价制度建设的效力。是制度本身存在缺陷的,要进行修正,是人为原因造成制度不能落实的,要提出纠偏措施,对成熟的制度,要尽快赋予法律的地位,以收到优胜劣败之效。

3、完善责任追究机制,增强制度执行的严肃性。

一个好的制度,其本身应包括制度执行中的责任追究内容。对于因违反制度而被追究的一方来说,接受追究是其不可回避的义务。但对于行使监督权的一方和行使责任追究权的另一方来说,这确是他们不可回避的责任。而责任追究不到位,则往往是后两者没有尽到责任,这也是一项制度的执行失之于软、失之于宽的最主要原因。而要改变这种现状,只有建立起制度执行者、执行监督者和责任追究者三方的利益制约机制,使三方的利益处于“零和”状态,才能消除执行监督和责任追究中老好人的现象,使监督和追究真正落到实处。因此,明确并切实追究监督者和责任追究者的责任,是制度得以贯彻执行的重要保证。

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